Deuda pública y construcción europea

(Ayer nos publicó el periódico El Mundo este artículo de opinión).

Las escaramuzas que libra el Tribunal Constitucional alemán en torno a la construcción europea vienen de lejos. Concretamente desde la sentencia “Maastricht” (1993) y después la “Lisboa” (2009). En el centro del debate se halla la cuestión de la defensa alemana de un orden constitucional propio pues preciso es tener en cuenta que ya en 1963 el Tribunal europeo de Luxemburgo aclaró -para los despistados- que el derecho comunitario no se dirigía solo a los Estados miembros sino que de él derivaban concretos derechos y específicas obligaciones para los ciudadanos de esos Estados. Es el “efecto directo” justamente considerado como piedra basilar sobre la que se construye el orden comunitario como una “comunidad de derecho” (concepto paralelo al de Estado de Derecho).

Para el Tribunal alemán siempre ha sido tarea peliaguda y probablemente ejercida de mala gana cohonestar su condición de “defensor de la Constitución” con la aceptación del superior rango del derecho que emana de las instituciones comunitarias. Se trata de un duro conflicto de conciencia en el que viven sus magistrados desde los años setenta del pasado siglo.

Con todo, cuando hace jurisprudencia, sus palabras, aunque vigilantes, han sido siempre medidas. En la antes citada sentencia “Maastricht” declaró la compatibilidad del Tratado firmado en la ciudad holandesa con la Constitución alemana. El Tribunal estaba rechazando así la tesis de los recurrentes quienes habían sostenido que el desplazamiento de determinadas competencias, especialmente las relacionadas con la unión económica y monetaria, erosionaban el principio democrático al desapoderar al Parlamento alemán, y además limitaban la garantía de los derechos y libertades de su Ley fundamental. Los magistrados de Karlsruhe pusieron paz en esta polémica y las fuerzas políticas reformaron la Constitución introduciendo una nueva redacción del artículo 23 que ha tratado de asegurar la participación de los órganos federales legislativos -Bundestag y Bundesrat- en el desarrollo del derecho comunitario.

Años después vino la sentencia de “Lisboa” donde el Gobierno recibe una  resplandina desde Karlsruhe pues, aunque se destacó la adecuación de lo convenido en la capital portuguesa con el derecho público alemán, se exigió que, para su ratificación, se aprobara una ley especial de acompañamiento (Begleitgesetz) que asegurara una participación mayor y más afinada del poder legislativo nacional. Lo que el disciplinado Gobierno cumplió enviando al Parlamento el correspondiente proyecto de ley. Es en esta sentencia donde los jueces constitucionales recuerdan que la integración europea puede ir tan lejos como lo permita la salvaguardia en los Estados miembros de un ámbito de decisión con la suficiente amplitud como para que puedan desarrollar, con libertad política, las atribuciones  que afecten a la vida económica, cultural o social de sus ciudadanos.

En septiembre de 2011 volvemos a oír la voz desde Karlsruhe, ahora en relación con el paquete de ayudas a Grecia, para afirmar de nuevo su conformidad con las exigencias constitucionales contenidas en el derecho interno: “el parlamento alemán, a través de la aprobación de las correspondientes leyes, no ha conculcado ni el derecho presupuestario ni la autonomía presupuestaria de los parlamentos que en el futuro se constituyan como resultado de las elecciones legislativas”.

La crisis económica ha continuado siendo un vivero de pleitos por lo que las sentencias se suceden con expectante cadencia (octubre de 2011, febrero, junio y septiembre de 2012). El mensaje que todas ellas contienen se puede resumir afirmando que la preocupación de los magistrados alemanes ha consistido en cortar las alas a la expansión de las competencias bruselenses a la hora de afrontar los riesgos que vive la economía europea si ello pudiera suponer un desapoderamiento del Parlamento alemán que hiciera peligrar el entero sistema democrático.

Un momento especialmente emocionante se vivió cuando se aprobaron los Tratados -intergubernamentales- que crearon el “Mecanismo europeo de estabilidad” y el denominado “de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión económica y monetaria”. Las dos Cámaras del Parlamento alemán otorgaron su visto bueno a los mismos pero, cuando se llevaron a la sanción del presidente de la República, se interpusieron varios recursos ante el Tribunal Constitucional en los que se pidió la adopción de medidas cautelares destinadas a paralizar la mano firmante del jefe del Estado. Pretensión que el Tribunal rechazó (septiembre de 2012) dando vía libre definitiva a los Tratados al entender que había sido respetado el papel del Parlamento y además quedaban garantizados tanto el límite máximo en dinero contante y sonante de participación de Alemania como su representación en los órganos del nuevo Mecanismo creado.      

Y así llegamos al pasado 7 de febrero, día en que se da a conocer por el Tribunal Constitucional un auto en el marco de otro pleito, ahora el entablado sobre la legalidad de las medidas del Banco central europeo relativas a la compra de deuda pública. Una política esta del Banco cuyo objeto fue cortar las tensiones desatadas en los mercados y paralizar el riesgo en que se hallaba la moneda única. Como se sabe, la polémica se ha centrado -y es lo que se debate en el pleito- en determinar si las funciones del Banco central europeo se han de contraer a mantener la estabilidad de los precios y controlar la inflación o pueden, más allá, coadyuvar -con sus propios instrumentos- a perseguir los objetivos generales de la Unión europea contenidos en el artículo 3 del Tratado (“crecimiento económico equilibrado, economía social de mercado ...”).

Como elemento nuevo de este pronunciamiento judicial procede anotar que es la primera vez que el Tribunal de Karlsruhe envía a sus colegas europeos de Luxemburgo una cuestión prejudicial de acuerdo con el artículo 33 de la ley que regula su  funcionamiento. Hasta ahora entre ellos había habido una vaga “relación de cooperación” (por ejemplo, en la sentencia Solange II de 1986, en la de Maastricht o en otra de junio de 2000). Un cierto matiz se advirtió ya en la cuestión suscitada por un tribunal laboral ante los jueces europeos acerca de la conformidad con el derecho comunitario de un contrato temporal de trabajo (2005). Cuando, años después (2010), el asunto (Honeywell) llega al Tribunal constitucional alemán, éste opta por evitar el conflicto con Luxemburgo y practica un comedido autocontrol de sus funciones.

Ahora, por fin, llega más lejos pues, como decimos, es la primera ocasión en la que, en la

historia de estas peleas judiciales, se formaliza una cuestión prejudicial en toda la regla.

Bien es verdad que, a la hora de pasar la pelota al tejado luxemburgués, el juez alemán lo hace con perspicacia y cierta perversidad. No se puede interpretar de otra forma su razonamiento según el cual la compra ilimitada de deuda pública a corto plazo en los mercados secundarios queda fuera de las atribuciones del Banco central europeo porque podría llegar a afectar a los presupuestos de los Estados miembros y a los compromisos relacionados con sus emisiones de deuda pública. Un peligro ciertamente porque esos títulos acabarían devaluándose con lo que volveríamos a cargar las espaldas de los contribuyentes europeos en su conjunto (no solo de los nacionales de los Estados endeudados). Voces autorizadas del mundo económico nos explican que, por un lado, resulta inevitable que los instrumentos monetarios incidan de alguna forma en los presupuestos (porque, si no es así, de nada servirían) y porque además el Banco central europeo anunció, con carácter previo a esa compra, que estaría precedida por el establecimiento de condiciones y reformas nacionales destinadas a poder alcanzar el impacto deseado de una forma duradera y sostenida.   

A nosotros nos interesa más subrayar la importancia jurídica y los efectos políticos de esta apelación del juez alemán al luxemburgués aun sabiendo que el pleito distará mucho de estar resuelto incluso después de que éste se haya pronunciado y vuelto el asunto a Karlsruhe. Pero hay en esa actitud nueva y humilde un reconocimiento de la superioridad del tribunal europeo, lo que no es una bagatela viniendo de quien viene y del efecto multiplicador que puede tener en otros tribunales constitucionales europeos, supuesto el enorme prestigio del alemán. El hecho de que se reconozca a la jurisprudencia de Luxemburgo un valor interpretativo preeminente ha de tener unas consecuencias relevantes en orden a asegurar la unidad y la coherencia del derecho comunitario que se une a otros avances capitales madurados a lo largo de los últimos decenios. Un derecho cuya garantía debe quedar siempre en última instancia reservada a las manos cuidadosas de las instituciones europeas.

Así como la sinfonía musical se teje a base de sucesivas melodías, fraseos y arpegios, de

la misma forma puede decirse que es la sucesión de modestos movimientos, ásperos en su rigidez jurídica, lo que permite ir construyendo el camino que ha de conducir a la ancha avenida del orden federal europeo. Único en el que pueden cobrar sentido los viejos Estados nacionales que la historia, ya como un eco fugitivo, ha depositado en nuestras manos.

Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes.